Lufttransport – Mit mancher Unzulänglichkeit lässt es sich gut leben, solange das Geschäft reibungslos läuft. Doch sobald einer der Beteiligten den Spielverderber gibt, werden die Anderen grundsätzlich.
(Michael Matusche, Rechtsanwalt, Neuss) Gefahrgutrechtlich tätige Personengruppen unserer Wirtschafts- und Exportnation werden täglich mit einer Vielzahl von internationalen Abkommen, europäischen Verordnungen und den durch die Bundesrepublik Deutschland erlassenen nationalen Vorschriften konfrontiert. National umgesetzt werden ADR, RID und ADN durch GGVSEB, RSEB und GbV, der IMDG-Code mit der GGVSee, die TPED (EG 35/2010) durch die ODV. All diese Regelwerke sind Handwerkszeug der an der Gefahrgutbeförderung beteiligten Personen.
Eine besondere Rolle im Gefahrgutwesen spielt der Lufttransport von Gefahrgütern, da verglichen mit anderen Verkehrsträgern dort wesentlich restriktivere internationale Regeln und Sicherheitsstandards gelten. Verkehrsträgerspezifisch handelt es sich naturgemäß um Hoheitsgebiete überschreitende Gefahrgutbeförderungen.
Anders als bei den übrigen Verkehrsträgern gibt es im Bereich der Gefahrgutbeförderung nur zwei Pflichtenträger, die auf Grundlage der international als Rechtsnorm anerkannten ICAO Technical Instructions (TI) (vgl. Art. 47 "Rechtsstellung" des ICAO-Abkommens von 1944) strengen Maßstäben unterliegen: Der Versender und das Luftverkehrsunternehmen (LVU) als Operator. Sowohl der Versender als auch der Operator haben u.a. dafür zu sorgen, dass die an der Transportvorbereitung und -durchführung beteiligten Personen an einer entsprechenden Kategorie-Ausbildung erfolgreich teilgenommen haben. Versender, Speditionen, IATA-Frachtagenten, Bodenabfertiger, Annahmepersonal (Checker) der LVU und sogar die Crew eines Luftfahrzeugs unterliegen diesen strengen Anforderungen.
Rolle des Luftfahrtbundesamts
Doch wer bildet diesen Personenkreis aus? Das Luftfahrt-Bundesamt (LBA) mit einer in Raunheim ausgelagerten Dienststelle nimmt diese Verantwortung als Teil des BMVI (zuvor BMVBS) wahr und gibt in den sog. "Nachrichten für Luftfahrer" (NfL) die aus seiner Sicht relevanten Bedingungen bekannt.
Einige Bekanntmachungen in den NfL hinsichtlich der Prüfungsvoraussetzungen und -bedingungen zur Erlangung der "Trainerqualifikation" wurden in den letzten Jahren ständig geändert und erheblich verschärft. Mit NfL II 94/98 wurden die Regelungen/Voraussetzungen und Prüfungsanforderungen zum Erwerb der Trainerqualifikation vermutlich erstmalig veröffentlicht. Auf dieser Grundlage wurde die Befähigung und Eignung zum Trainer unbefristet erteilt. Im Jahr 2002 wurden die Prüfungsanforderungen mit Veröffentlichung der NfL II 43/02 verschärft; wer die Trainerprüfung bestehen wollte, musste jetzt 80 anstatt bis dahin genügender 70 Prozent der möglichen Punktzahl erreichen. Wiederum drei Jahre später wurde mit NfL II 36/05 im Jahr 2005 die bislang unbefristet erteilte Qualifikation als Trainer auf fünf Jahre begrenzt.
Gegen diese offensichtliche "Willkür" des Luftfahrt-Bundesamtes wurde jetzt durch einen betroffenen Trainer eine Feststellungsklage beim Verwaltungsgericht Braunschweig eingereicht, und die hat es – insbesondere auch aus formaljuristischer Sicht – in sich. Bei den durch den Betroffenen durchgeführten detaillierten Recherchen tat sich ein dem Rechtsstaatsprinzip gegenläufiges Vorschriftenvakuum auf. Und das weit über die Kompetenzfragen/Zuständigkeiten des LBA zur Regelung von Trainerqualifikationen hinaus.
Exkurs ins Staatsrecht
Wie aus den einschlägig bekannten gefahrgutrechtlichen Rechtsnormen zu erkennen ist, wurden internationale Verträge und Übereinkommen der verschiedenen Verkehrsträger notwendigerweise durch eine nationale Vorschrift umgesetzt. Dies geschieht auf Grundlage des Artikels 80 Abs.1 Satz 2 unseres Grundgesetzes, welcher verlangt, dass ein Gesetz, das eine Bundesbehörde zum Erlass einer Verordnung ermächtigt, Inhalt, Zweck und Ausmaß der Ermächtigung festlegen muss. Der Gesetzgeber ist dadurch gezwungen, die Grenzen genau zu beschreiben, innerhalb derer er die Befugnis, Recht zu setzen, der Exekutive überlässt.
Für den Bereich der Gefahrgutbeförderung im Luftverkehr bestimmt § 32 (1) LuftVG und § 3 (1) GGBefG, dass mit Zustimmung des Bundestages das BMVBS notwendige (gefahrgutrechtliche) Rechtsverordnungen erlässt. Gem. § 32 (5a) LuftVG und § 3 (2) GGBefG ist das BMVBS mit Zustimmung des Bundestages ermächtigt, Rechtsverordnungen zu erlassen, die zur Durchsetzung von Rechtsakten der Europäischen Gemeinschaft und zur Erfüllung von Verpflichtungen aus zwischenstaatlichen Vereinbarungen (z.B. ICAO-TI) erforderlich sind und Tatbestände bezeichnen, die als Ordnungswidrigkeiten geahndet werden können. Gem. § 58 Abs.1 Nr. 10 und 12 LuftVG handelt derjenige ordnungswidrig, wer vorsätzlich oder fahrlässig entgegen einer nach § 32 LuftVG erlassenen Rechtsverordnung zuwiderhandelt, wenn die Rechtsverordnung für einen bestimmten Tatbestand auf diese Bußgeldvorschrift verweist.
Auffallend ist, dass für die Verkehrsträger Straße/Schiene, Binnenschifffahrt und See diese nationalen Rechtsverordnungen auch erlassen wurden (GGVSEB, RSEB, GGKontollV, GbV, GGVSee); jedoch für den Verkehrsträger Luft jedwede nationale Umsetzung in eine gefahrgutrechtliche Verordnung fehlt. Weshalb dies der Fall ist, ist schlichtweg unerklärlich.
Mit dem Gesetz über den Beitritt der Bundesrepublik Deutschland zu dem Abkommen über die internationale Zivilluftfahrt vom 7. Dezember 1944 wurde, wie bereits dargestellt, mit Artikel 47 die volle Rechtspersönlichkeit der ICAO von den Unterzeichnerstaaten anerkannt. Dieses internationale Abkommen wurde bis zum heutigen Zeitpunkt nicht in nationales deutsches Recht umgesetzt.
Diese nationale Umsetzung ist jedoch zwingend notwendig, da bestimmte Bereiche nur durch eine solche geregelt werden können. Dies betrifft z.B.
So ist z.B. die Bundesanstalt für Materialforschung und -prüfung (BAM) nach § 6 Abs. 5 Nr. 1 GGVSee und § 8 Abs. 1a) GGVSEB zuständig für die Klassifizierung von Explosivstoffen und Gegenständen mit Explosivstoff (Klasse 1). Nach hier vorliegenden Klassifizierungsbescheinigungen für Güter der Klasse 1, ausgestellt durch die BAM, scheint sich die Behörde ihrer tatsächlichen Zuständigkeit vollkommen bewusst zu sein. Als Quelle der Zuständigkeit nennt die BAM in den Klassifizierungsbescheinigungen eben nur diese oben genannten Rechtsvorschriften. Streng beurteilt darf aber ein solcher durch die BAM klassifizierter Stoff oder Gegenstand nicht in ein Flugzeug verladen werden, da die Zuständigkeit zur Klassifizierung für den Verkehrsträger Luft nicht mit einer nationalen (deutschen) Rechtsvorschrift geregelt ist.
Auch die Verhängung von Geldbußen für Ordnungswidrigkeiten nach § 10 GGBefG bei Zuwiderhandlungen gegen Rechtsverordnungen, die gem. §§ 3, 6 und 7 GGBefG durch das BMVI zu erlassen sind, ist rechtlich nicht durchsetzbar, da eine umfassende nationale Gefahrgut-Rechtsverordnung für den Verkehrsträger Luft schlichtweg nicht existiert!
Bei genauer juristischer Bewertung ist für den Bereich der Gefahrgutbeförderung im Luftverkehr über die vergangenen Jahre hinweg ein erhebliches, rechtsstaatlich nicht zu vertretendes Vakuum entstanden. Zuständige Behörden verselbstständigen sich, da ein "rechtsstaatliches Fundament", sprich zwingend vorgeschriebene nationale Rechtsnormen fehlen. Wir haben es mit rechtsstaatlich völlig abwegigen Zuständen zu tun und mit Verwaltungsstrukturen, die sich im Laufe der letzten Jahrzehnte ständig weiter "verkrusteten".
Die "Nachrichten für Luftfahrer"
Eine Anfrage des betroffenen Trainers an das BMVBS-Referat LR 22 bereits im Jahre 2008 hinsichtlich der Rechtsverbindlichkeit der "Nachrichten für Luftfahrer (NfL)" und den damit veröffentlichten vermeintlichen "Vorschriften" des LBA hatte folgende Antwort zum Ergebnis:
"Wie Sie bereits feststellen, sind diese Bekanntmachungen aber keine rechtsverbindlichen Verordnungen, so dass auch die darauf basierenden Bescheinigungen oder Berechtigungen kein Rechtsgut darstellen."
Diese Feststellung, dass ein durch eine Deutsche Bundesbehörde ausgestelltes und mit dem Bundesadler gesiegeltes Zertifikat kein Rechtsgut darstellen soll, verwundert schon sehr. Was ist es dann?
Es muss folglich die Frage erlaubt sein, mit welchen nationalen Rechtsnormen denn für den Bereich der Gefahrgutbeförderung im Luftverkehr ein Geltungsbereich definiert ist, die Zuständigkeiten und Ermächtigungen geregelt, mögliche Tatbestände und Verstöße gelistet und die Höhe von Bußgeldern festgelegt sind. Es existiert keine rechtsverbindliche Gefahrgutverordnung Luft, kein Ordnungswidrigkeiten- und Bußgeldkatalog, keine Ausbildungs- und Prüfungsordnung oder Verwaltungsvorschrift für die Ausbildung und Prüfung von Kategorie-Personal und Trainern. Es ist zudem juristisch unzweifelhaft, dass die Kompetenz der Überwachung nach § 9 GGBefG für den Bereich des Lufttransports nicht geregelt ist. Es existiert kein Bußgeldkatalog, keine Definition möglicher Ordnungswidrigkeiten oder Tatbestände sowie die Festsetzung der Höhe von Bußgeldern. Hier muss zwangsläufig der rechtsstaatliche Grundsatz gelten: nulla poena sine lege (Keine Strafe ohne Gesetz).
An dieser Stelle sei darauf hingewiesen, dass für die Verkehrsträger S/E/B und See in den national erlassenen Vorschriften Tatbestände (§ 37 GGVSEB / § 10 GGVSee) definiert sind; der Bereich des Lufttransports hingegen vollkommen dem Gutdünken des Luftfahrt-Bundesamts überlassen wird und somit Verselbstständigung und Willkür Tür und Tor öffnet. Die durch das LBA veröffentlichten "Nachrichten für Luftfahrer (NfL)" sind durchaus als Informationsmedium geeignet; sie stellen aber keineswegs eine rechtsstaatliche Verordnung mit dem Anspruch auf zwingende Einhaltung dar. Bezeichnend für das Fehlen eines Rechtscharakters ist allein die Tatsache, dass diverse NfL durch die "Deutsche Flugsicherung GmbH" veröffentlicht bzw. teilweise gezeichnet sind.
Keine Anforderungen an Trainer
Durch den betroffenen Trainer wurde mit einer Petition an den Deutschen Bundestag im Jahr 2012 auf die Sachverhalte und die fehlende Umsetzung der ICAO-TI in nationales Recht aufmerksam gemacht. Die bearbeitende zuständige Stelle beim BMVBS, Ref. LR 22, verwies in der Antwort an den Petitionsausschuss des Deutschen Bundestages auf die ICAO-TI 2001/2002, Part 1, Chapter 4 "Training", die folgenden Wortlaut hat:
"4.2.2 Training must be provided or verified upon the employment of a person in a position involving the transport of dangerous goods by air. Recurrent training must take place within 24 month of previous training to ensure knowledge is current".
Wie unschwer zu erkennen ist, handelt es sich bei dem Zitat inhaltlich um den Personenkreis, der trainiert werden soll, nicht um denjenigen, der das Training durchführt.
Zudem bezog sich das BMVBS auf eine EU-OPS (Verordnung (EG) 859/2008), die als EG-Verordnung in Deutschland unmittelbare Gültigkeit besäße. Der Abschnitt R OPS 1.1220 würde hinsichtlich der Trainerproblematik Allumfassendes regeln.
Tatsächlich gibt der Abschnitt R der EU-OPS nur pauschalisiert die in den IATA-DGR/ICAO-TI genannten Pflichten/Voraussetzungen und Verfahrensregeln wieder. Einzelheiten, die eine dann überflüssige Umsetzung der EU-Verordnung in den einzelnen Mitgliedstaaten zur Folge hätten, sind nicht vorhanden.
Unabhängig von der Feststellung, dass auch hier nur die nach zwei Jahren wiederkehrenden Schulungen des Gefahrgutpersonals gefordert werden, hat der "Luftfahrtunternehmer gemäß den Gefahrgutvorschriften Schulungsprogramme für das Personal einzurichten und auf neuestem Stand zu halten."
Welchen Gefahrgutvorschriften? Die IATA-DGR sind das, was sie sind, nämlich ein anerkannter "Leitfaden der Luftverkehrsgesellschaften dieser Welt". Die ICAO-TI sind zwar Durchführungsbestimmungen auf Grundlage eines internationalen Übereinkommens, können aber in der Bundesrepublik Deutschland nur den Status einer gültigen Rechtsvorschrift erlangen, wenn die ICAO-TI in deutscher Sprache durch das zuständige Ministerium in einem Verkehrsblatt veröffentlicht und die allgemeine Verfügbarkeit sichergestellt ist (analog z.B. zum IMDG-Code 2012, Amdt. 36-12 durch Verkehrsblatt, VkBl. 2012, S. 922).
Nachdem auch der Petitionsausschuss des Deutschen Bundestages erkannte, dass BMVBS/BMVI Ref. LR 22 die Fragen und aufgeworfenen Problematiken des betroffenen Trainers mehr als unzufriedenstellend beantwortet hatte, bot der Petitionsausschuss aus freien Stücken eine weitere parlamentarische Prüfung an. Die Stellungnahme daraufhin überraschte prompt! BMVBS/BMVI Ref. LR 22 wartete mit hellseherischen Fähigkeiten auf. Der betroffene Trainer hatte nämlich nach deren Aussage die Qualifikationsanforderungen zum Trainer im Jahr 2002 nach den "Instructor Qualifications" abgelegt, welche aber erstmals in der Ausgabe ICAO-TI 2007/2008 (Part 1, Chapter 4, Ziffer 4.3) erschienen sind. Erstaunlich.
Rechtssicherheit
Gegen den in der Petition verwendeten Begriff der Rechtssicherheit – im Volksmund bekannt als "Besitzstandswahrung" – wurde in der zweiten vom Petitionsausschuss geforderten Stellungnahme des BMVBS/BMVI mit der Dynamik von Vorschriften und dem öffentlichen Sicherheitsinteresse argumentiert. Bestandsschutz bestehe in diesem Falle nicht.
Unter dem Aspekt der Schaffung von Rechtssicherheit für den/die Betroffenen ist diese Verfahrensweise nicht hinnehmbar, da jederzeit ein Unterlaufen des Verschlechterungsverbots/der Besitzstandswahrung stattfinden kann. Ein einmal erworbenes Recht oder eine erworbene Rechtsposition darf nicht willkürlich entzogen werden. Eine Verordnung ist aus den genannten Gründen zwingend erforderlich. Als Element des grundgesetzlich garantierten Rechtsstaatsprinzips beinhaltet die Rechtssicherheit die Klarheit, Bestimmtheit und die Beständigkeit staatlicher Entscheidungen. Rechtsklarheit entsteht durch die Ausfertigung und Verkündung von Rechtsnormen. Eingeschlossen ist ebenfalls die Aufhebung einer Rechtsnorm. Die Bestimmtheit beschreibt, wie konkret oder abstrakt bestimmte Rechtsverordnungen sind.
Um das Vertrauen der Bürger in die rechtliche Regelung beizubehalten, gibt es die Beständigkeit in der Rechtssicherheit, wodurch Gesetze nicht willkürlich geändert werden können. Allgemein wird so die Sicherheit der Rechte gewährleistet. Hält der Gesetzgeber eine zeitliche Begrenzung der Gültigkeit von Zertifikaten, Berechtigungen und Nachweisen für erforderlich, so ist ein Ablaufdatum zwingend anzugeben. Hierfür gibt es auch im gefahrgutrechtlichen Bereich zahlreiche Beispiele (vgl. ADR-Schein, Zertifikate nach GbV). Sollte diese rechtsstaatliche Regel gebrochen werden, so könnte jeder Einzelne auf den Bescheid der zuständigen IHK warten, in dem seine vor 20 Jahren abgelegte Facharbeiterprüfung für nichtig erklärt wird, mit der Begründung, damals habe es bestimmte Ausbildungsinhalte nicht gegeben.
Weder die ICAO-TI noch die IATA-DGR fordern für Trainer eine Trainerprüfung, sondern die Teilnahme an einer Schulung (Kat 6) und angemessene didaktische Fähigkeiten. Darüber hinaus ist dann entweder alle 24 Monate erfolgreich eine Wiederholungsschulung zu absolvieren oder anderenfalls selbst als Trainer eine Grund- und Wiederholungsschulung durchzuführen. Alle anderen abweichenden Regelungen des LBA sind mangels Rechtsgrundlage als Willkür zu bezeichnen.
Autoritäten in Frage stellen
Zusammenfassend beurteilt wirkten die Eingaben an den Petitionsausschuss des Deutschen Bundestages nicht. Ganz im Gegenteil: Der Eindruck der Unantastbarkeit und der Uneinsichtigkeit von Ministerium und LBA blieb nach wie vor aufrecht erhalten und bestätigt insgesamt die aufgestellte Theorie von verkrusteten Verwaltungsstrukturen.
Die jetzt beim Verwaltungsgericht Braunschweig eingereichte Feststellungsklage verfolgt nachstehend aufgeführte Ziele:
Sollte – und davon ist auszugehen – die Feststellungsklage Erfolg haben, zieht dies erhebliche Konsequenzen nach sich, und das nicht nur für den Bereich der dann zu schaffenden rechtsstaatlichen und grundgesetzkonformen Gesetzgebung, sondern auch für das internationale und multimodale Transportgeschäft.
Weshalb konnte das LBA im Laufe der vergangenen Jahrzehnte unter den geschilderten Rahmenbedingungen seine Behördenautorität augenscheinlich wahren, wenn nicht sogar ausbauen?
Hierauf gibt es unterschiedliche Antworten: Ist es tatsächlich die bei den Luftverkehrsunternehmen herrschende Angst vor Behörden, spielt die perfekt inszenierte und präsentierte Amtsautorität des LBA eine so große Rolle? Sind sich die am Lufttransport beteiligten Speditionen, Versender und Luftverkehrsunternehmen nicht der Gesetzes- und Vorschriftenlage bewusst? Oder will man nur seine Ruhe? Hauptsache, keine schlafenden Hunde wecken und den "schwarzen Reiter" beim LBA vermeiden! Die Bußgelder werden ohnehin aus der "Portokasse" bezahlt und Ruhe ist!
Es tun sich weitere Fragen auf: Werden ggf. gezahlte Bußgelder mangels Rechtsgrundlage im Rahmen von ggf. einzuhaltenden Fristen durch Versender oder die Luftverkehrsunternehmen zurückgefordert?
Was passiert mit den bereits erteilten Trainerqualifikationen und – konsequent weitergedacht – mit den durch das LBA selbstgerecht zertifizierten Ausbildungseinrichtungen?
Hier kann man sich beruhigt auf die ICAO-TI zurückziehen. Solange durch das BMVBS/BMVI keine Rechtsverordnungen, Verwaltungsvorschriften, Ausbildungs- und Prüfungsordnungen rechtsstaatlich erlassen sind, kann hier nur Part 1, Chapter 4, Ziffer 4.3 der ICAO-TI i.V.m. der EU-OPS Gültigkeit besitzen; denn das sind die einzigen Rechtsgrundlagen, die als Rechtsakt der Europäischen Gemeinschaft und als internationales Übereinkommen in Deutschland – zumindest gegenüber anderen EU- und Vertragsstaaten – rechtsverbindlich wirken.
In beiden von Deutschland mitgezeichneten Rechtsakten sind die Anforderungen an die Trainerqualifikation nicht mit einer "Trainerprüfung" verbunden.
Angemessene didaktische Fähigkeiten, ständige autodidaktische Weiterbildung zum Aufrechterhalten der aktuellen Fachexpertise und alle zwei Jahre entweder Teilnahme an einer Kat 6-Schulung oder selbst eine dieser Schulungen durchführen, dies sind die Voraussetzungen, um Schulungen durchzuführen. Alles andere, über diese Regelungen hinaus, ist seitens des Luftfahrt-Bundesamtes mit den in Rede stehenden NfL "selbstgestrickt".
Letztendlich sei darauf hingewiesen, dass das LBA nur als Behörde für die Erteilung von "exemptions" in der ICAO-TI Attachment 3 aufgeführt ist. Und nur diese Kompetenz wurde mit den §§ 78 LuftVG i.V.m. § 27 LuftVZO in deutsches Recht umgesetzt.
Es bleibt abzuwarten …
(aus: gela 06/14, www.gefaehrliche-ladung.de)
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